La gouvernance de la prévention du risque d’inondation

Suite aux inondations catastrophiques qui ont frappé l’Europe au cours des dernières décennies (débordements de l’Oder et de la Vistule en Pologne en 1997, débordements de la Vltava en République Tchèque en 2002, débordements du Rhône en 2003 en France, etc.), la Commission européenne  a adopté la directive 2007/60/CE, dite directive inondation.

En établissant un cadre global pour l’évaluation et la gestion des risques d’inondation, la directive vise à réduire les conséquences négatives sur la santé humaine, l’environnement, le patrimoine culturel et l’activité économique liées aux inondations.

Elle fixe un calendrier avec un cycle de révision tous les six ans en cohérence avec celui de la directive cadre sur l’eau. Chaque cycle se décompose en trois phases successives :

• une phase d’évaluation des risques (Evaluation Préliminaire des Risques (EPRI)),
• une phase de planification (Plan de Gestion du Risque Inondation (PGRI))
• une phase d’action (Stratégie Locale de Gestion du Risque d’Inondation (SLGRI) et Programme d’Action de Prévention des Inondations (PAPI)).

La transposition de la directive inondation en droit français en 2010 a été l’opportunité d’une rénovation de la politique nationale de gestion du risque d’inondation. Elle s’accompagne désormais d’une Stratégie Nationale de Gestion du Risque d’Inondation (SNGRI), déclinée à l’échelle de chaque grand bassin hydrographique par un Plan de Gestion du Risque Inondation (PGRI).

Les Stratégies Locales de Gestion du Risque Inondation (SLGRI) viennent préciser, pour chaque Territoire à Risque Important d’inondation (TRI), des objectifs et des mesures qui seront déclinées et mises en œuvre de manière concrète au sein de Programmes d’Actions de Prévention des Inondations (PAPI).

La Stratégie Nationale de Gestion des Risques d'inondation (SNGRI)

Issue d’une consultation nationale auprès du grand public, la SNGRI vise à assurer la cohérence des actions menées sur l’ensemble du territoire national. Elle s’appuie sur trois grands objectifs :

• augmenter la sécurité des populations exposées
• stabiliser sur le court terme, et réduire à moyen terme, le coût des dommages liés aux inondations
• raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés.

Partant du constat que près d’un français sur 4 et un emploi sur 3 sont exposés au risque d’inondation (chiffres de l’EPRI réalisée en 2012), cette stratégie affiche l’ambition nationale de poursuivre et renforcer la mise en œuvre d’une politique de prévention des risques globale et partagée par tous les acteurs concernés. Elle est caractérisée par la volonté de renforcer l’implication des acteurs de la prévention des inondations, en coordination avec ceux de la gestion de l’eau et de l’aménagement du territoire.

Elle a été arrêtée par les ministres de l'Ecologie, de l'Intérieur, de l'Agriculture et du Logement le 7 octobre 2014.

Le Plan de Gestion des Risques d’Inondation (PGRI)

Le PGRI est construit autour de quatre objectifs et de 63 dispositions s’y rapportant. Trois de ces objectifs sont issus de la SNGRI, le quatrième est transversal :

• Objectif 1 : Réduire la vulnérabilité des territoires
• Objectif 2 : Agir sur l’aléa pour réduire le coût des dommages
• Objectif 3 : Raccourcir fortement le délai de retour à la normale des territoires sinistrés
• Objectif 4 : Mobiliser tous les acteurs pour consolider les gouvernances adaptées et la culture du risque

Le PGRI a une portée juridique et s’impose dans un rapport de compatibilité aux programmes et décisions administratives prises dans le domaine de l’eau (actes de police de l’eau, contenu des schémas d’aménagement et de gestion des eaux), aux décisions relatives à la gestion du risque d’inondation (plans de prévention des risques d’inondation, programme d’actions de prévention des inondations) et aux documents d’urbanisme (Schéma directeur de la région Île-de-France, Schémas de cohérence territoriale, plans locaux d’urbanisme et cartes communales).

Le PGRI 2016-2021 du bassin Seine-Normandie a été arrêté le 7 décembre 2015 par le Préfet coordonnateur du bassin. Son application est entrée en vigueur à partir de sa date de publication au Journal Officiel, le 22 décembre 2015.

Sur notre bassin, le PGRI Seine-Normandie fixe des objectifs pour l’ensemble du territoire et des objectifs spécifiques aux 16 territoires reconnus comme à risques d’inondation jugés les plus importants (TRI). Ils concernent 376 communes qui rassemblent 70 % de la population et 72 % des emplois exposés au risque sur le bassin.

Carte des TRI sur le bassin Seine Normandie

© DRIEE

 

Recouvrant des enjeux d’ampleur nationale voire européenne, le TRI de la « métropole francilienne » est considéré comme le plus important en France.

Les Stratégies locales de gestion du risque d'inondation (SLGRI)

Les  SLGRI constituent le maillon le plus fin de la politique de gestion du risque d’inondation. Elles sont la déclinaison locale de la directive inondation à l’échelle des TRI.

Elles sont élaborées en association avec les parties prenantes de la gestion du risque inondation qui composent le TRI (collectivités, associations, opérateurs de réseaux, entreprises, services de l’Etat,…). Elles définissent :

• un diagnostic partagé de l’état de la gestion du risque d’inondation à l’échelle du TRI,
• des objectifs (en déclinaison du cadre fixé par le PGRI et la SNGRI) jugés prioritaires,
• des mesures qui permettent d'y répondre.

Le TRI de la métropole francilienne comprend 160 communes directement soumises à l’aléa ou à des fragilités du réseau électrique causées par l’inondation, réparties sur les axes Seine, Marne et Oise, s’étendant sur les huit départements de la région Île-de-France.

Les communes TRI du périmètre de la SLGRI de la métropole francilienne

© DRIEE

 

Du fait de cette spécificité, et afin de permettre une homogénéité de l’action, l’État (Préfecture de Police-SGZDS/Préfecture de Région-DRIEE) pilote la SLGRI à l’échelle de ce TRI.

Néanmoins, au regard des nombreux enjeux et pour respecter le principe de subsidiarité, l’Etat a découpé le TRI en 3 Comités territoriaux et a confié leur animation à des collectivités territoriales :

• Le Comité territorial Oise animé par le Syndicat des berges de l’Oise, appuyé par l’EPTB Entente Oise-Aisne,
• le Comité territorial Seine-aval animé par le SMSO (Syndicat mixte d'aménagement, de gestion et d'entretien des berges de la Seine et de l'Oise),
• le Comité territorial Seine-amont animé par l’EPTB Seine Grands Lacs.

Les 3 comités territoriaux du TRI de la métropole francilienne

© DRIEE

 

En complément de ces 3 Comités territoriaux, l’Etat pilote et anime, à l’échelle régionale et en partenariat avec les acteurs concernés :

• un Comité scientifique permettant de faire le lien entre les travaux des comités et de la communauté scientifique en matière de recherche sur le risque et l’amélioration de la connaissance ;
• un Comité économique qui est d’ampleur régionale, ayant vocation à se pencher sur la question de la vulnérabilité des activités économiques, sa réduction, et l’autonomisation face au risque ;
• plusieurs groupes de travail comprenant des acteurs plus techniques, pouvant se réunir de manière un peu plus souple, pour travailler sur des sujets tels que la conception de quartiers résilients, la gestion des déchets, l’assainissement et la gestion des établissements de santé et  médico-sociaux.

 

L’animateur de chaque Comité territorial siège dans les instances au niveau régional et s’assure que les enjeux locaux exprimés dans le cadre des réunions du Comité territorial soient bien pris en compte. Dans le même esprit, les résultats des travaux d’ampleur régionale sont également relayés dans les instances locales.

La SLGRI de la métropole francilienne a été approuvée le 22 décembre 2016, pour une période de 6 ans. Contrairement au PGRI, la SLGRI n’a pas de portée juridique.

Les Programmes d’Actions de prévention des Inondations

Les SLGRI ont vocation à se concrétiser dans le cadre de PAPI. Outil de contractualisation entre les collectivités territoriales et l’État, chaque PAPI doit répondre à un cahier des charges spécifique pour être labellisé par l’Etat. Les PAPI sont constitués d’un certain nombre d’actions qui doivent être cohérentes à l’échelle du bassin de risque et équilibrées entre les 7 axes suivants :

•  amélioration de la connaissance et de la conscience du risque,
• surveillance, prévision des crues et des inondations,
• alerte et gestion de crise,
• prise en compte du risque d’inondation dans l’urbanisme,
• réduction de la vulnérabilité des personnes et des biens,
• ralentissement des écoulements,
• gestion des ouvrages de protection hydrauliques.

Les actions sont portées par des maîtres d’ouvrages (syndicats, communes, conseils départementaux, EPTB, etc.) qui se sont engagés officiellement dans ce dispositif et qui peuvent, suite à la labellisation du programme, solliciter des subventions auprès de différents organismes (dont le Fonds de Prévention des Risques Naturels Majeurs (FPRNM) aussi appelé « fonds Barnier », ), les Régions, le Fond européen de développement régional (FEDER), etc.) pour obtenir des co-financements et ainsi faciliter la mise en œuvre de leurs actions.

Il existe deux types de PAPI :

• Le PAPI d’intention s’adresse au porteur qui doit d’abord mener des études, réfléchir à la gouvernance à mettre en place, déterminer les actions à mettre en œuvre…
• Le PAPI complet s’adresse au porteur qui dispose d’une connaissance suffisante du territoire. Il dispose donc déjà d’un diagnostic étoffé ainsi que d’une stratégie déclinée en programme d’actions. Il peut néanmoins avoir un besoin de quelques études complémentaires qui seront inclues dans le PAPI complet.

Articulation entre les différents dispositifs PGRI/SLGRI/PAPI